3月11日,生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在十三屆全國人大二次會(huì)議記者會(huì)上表示,生態(tài)環(huán)境部在積極推動(dòng)建立中國的碳市場,在前幾年試點(diǎn)的基礎(chǔ)上探索全國碳市場的建立和運(yùn)行。
碳市場,被視為中國溫室氣體減排的市場工具,意在更多借助市場手段而非行政命令減少二氧化碳排放。
2018年,伴隨著最新一輪機(jī)構(gòu)改革,剛開鑼不久的碳市場遇上主管部門轉(zhuǎn)換,原本由發(fā)改委領(lǐng)銜的應(yīng)對氣候變化和溫室氣體減排工作,轉(zhuǎn)交給了加強(qiáng)版環(huán)境部——生態(tài)環(huán)境部。遭遇主管部門轉(zhuǎn)換,碳市場的定位和發(fā)展將有怎樣的變化,同樣牽動(dòng)著業(yè)界的關(guān)注。
李干杰介紹,中國積極實(shí)施應(yīng)對氣候變化的的政策措施,使得溫室氣體排放得到比較好的控制,初步扭轉(zhuǎn)了一段時(shí)期碳排放比較快的局面?!?018年相對于2015年,單位GDP碳排放下降45.8%,已經(jīng)完成了目標(biāo)。”
發(fā)電行業(yè)是碳交易的突破口,2019年發(fā)電企業(yè)需要就2018年實(shí)際排放清繳配額。不過,當(dāng)電力市場與碳市場同時(shí)成長,兩者之間的協(xié)同也備受關(guān)注。
碳市場六年
2013年,國內(nèi)首個(gè)試點(diǎn)碳市場正式上線交易,2014年全國7個(gè)碳交易試點(diǎn)全部啟動(dòng),2017年12月全國碳排放交易體系啟動(dòng),電力行業(yè)成為首批納入全國碳市場的行業(yè)。
目前,全國碳市場的建設(shè)周期分為基礎(chǔ)建設(shè)期(2018年)、模擬運(yùn)行期(2019年)和深化完善期(2020年后)三個(gè)階段。在全國碳市場啟動(dòng)的初期階段,配額是免費(fèi)分配的。配額分配方法有基于當(dāng)年實(shí)際產(chǎn)量的行業(yè)基準(zhǔn)法和基于當(dāng)年實(shí)際產(chǎn)量的歷史強(qiáng)度下降法兩種。高耗能產(chǎn)業(yè)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較好的行業(yè),比如電力行業(yè),可以采取基準(zhǔn)法,以行業(yè)能效基準(zhǔn)來確定企業(yè)配額分配。
生態(tài)環(huán)境部氣候司履約處副處長王鐵介紹,全國碳市場的制度體系建設(shè)正在持續(xù)推進(jìn)中,其核心是推動(dòng)出臺(tái)碳排放權(quán)交易管理暫行條例,作為全國碳市場建設(shè)運(yùn)行的基礎(chǔ)法律框架。“目前條例草案已經(jīng)形成,并經(jīng)過多輪修改。我們正在和相關(guān)部門積極溝通協(xié)調(diào),加快推進(jìn)條例出臺(tái)進(jìn)程。”
此外,條例配套制度的方案也在研究制定中,包括碳市場的管理辦法、企業(yè)碳排放報(bào)告的管理辦法、核查機(jī)構(gòu)管理辦法等。
在碳市場的建設(shè)中,碳排放數(shù)據(jù)的質(zhì)量決定了配額分配的精準(zhǔn)程度,是市場成敗的關(guān)鍵決定因素。王鐵表示,重點(diǎn)排放單位的歷史碳排放數(shù)據(jù)的核算報(bào)告、核查以及監(jiān)測計(jì)劃的制定工作非常重要?!拔覀兘M織開展了2016、2017年度碳排放報(bào)告與核查工作,并建立了相關(guān)在線平臺(tái),解決地方在推進(jìn)過程中遇到的相關(guān)技術(shù)和政策問題?!?nbsp;
與電力市場并行
發(fā)電行業(yè)是碳交易的突破口,2018年開始向發(fā)電企業(yè)發(fā)配額,2019年發(fā)電企業(yè)需要就2018年實(shí)際排放清繳配額。與碳市場類似的是,電力市場也是近幾年才逐步成長起來的。兩個(gè)市場同時(shí)成長,他們之間的協(xié)調(diào)和融合成為關(guān)注焦點(diǎn)。
本輪電力體制改革在發(fā)電和售電側(cè)引入競爭,電力行業(yè)的生產(chǎn)和定價(jià)機(jī)制都發(fā)生很大的改變,鑒于此,國網(wǎng)能源研究院有限公司副總工程師兼企業(yè)戰(zhàn)略研究所所長馬莉認(rèn)為,碳市場跟電力市場確實(shí)需要同時(shí)推進(jìn)。
在業(yè)內(nèi)人士看來,兩個(gè)市場主要需要協(xié)調(diào)三方面內(nèi)容。
第一個(gè)是市場范圍。目前電力現(xiàn)貨市場試點(diǎn)有8個(gè),而碳市場試點(diǎn)范圍與之不同,不同省份所采用規(guī)則不同,很可能導(dǎo)致兩個(gè)市場發(fā)生“打架”的情況。
第二個(gè)是兩個(gè)市場中促進(jìn)節(jié)能減排、低碳發(fā)展的機(jī)制設(shè)計(jì)需要進(jìn)行協(xié)調(diào)?!氨热缈稍偕Y源配額制、配額交易、清潔能源跨省的外送等,這些電力的供給機(jī)制、碳的交易機(jī)制以及省間省內(nèi)的現(xiàn)貨市場交易機(jī)制之間的協(xié)調(diào)問題,都會(huì)涉及怎么真正有效促進(jìn)協(xié)調(diào)促進(jìn)節(jié)能減排低碳發(fā)展的問題?!瘪R莉介紹。
第三方面是市場主體的協(xié)調(diào)。電力市場改革催生了多元化的市場主體,這些市場主體如何納入碳市場,如何履約,都是需要探索的中電。
從環(huán)境執(zhí)法到市場秩序
2018年3月,《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》經(jīng)全國人大審議通過后,國務(wù)院機(jī)構(gòu)組成發(fā)生重大調(diào)整。其中,環(huán)境保護(hù)部升格為生態(tài)環(huán)境部,原來分散在水利部、國家海洋局、農(nóng)業(yè)部、國土資源部等部委的污染控制和環(huán)境治理職能,統(tǒng)一到新組建的環(huán)境部內(nèi)。原本由發(fā)改委領(lǐng)銜的應(yīng)對氣候變化和溫室氣體減排工作,也轉(zhuǎn)交給了加強(qiáng)版環(huán)境部。
2018年9月11日,距離氣候司搬入環(huán)境部近5個(gè)月后,中國機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)正式發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》,即 “三定”方案。至此,國家層面的應(yīng)對氣候變化工作職責(zé),正式完成了從發(fā)改委到生態(tài)環(huán)境部的轉(zhuǎn)換。
“三定”之后,生態(tài)環(huán)境部在氣候變化領(lǐng)域的職責(zé)很清晰,具體包括:組織擬訂應(yīng)對氣候變化及溫室氣體減排重大戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策;與有關(guān)部門共同牽頭組織參加氣候變化國際談判;負(fù)責(zé)國家履行聯(lián)合國氣候變化框架公約相關(guān)工作。
“溫室氣體排放歸根結(jié)底要靠經(jīng)濟(jì)和能源轉(zhuǎn)型,是經(jīng)濟(jì)問題而非環(huán)境問題。中國以往實(shí)行的是’搭便車’式的氣候政策,即氣候政策搭產(chǎn)業(yè)政策、投資政策的便車?!币晃唤?jīng)濟(jì)學(xué)者表示,“氣候司轉(zhuǎn)隸后,如何更好地發(fā)揮環(huán)境政策與經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同效應(yīng),對環(huán)境部的跨部門協(xié)調(diào)能力提出了更高要求。”
另外,與以往環(huán)境執(zhí)法不同的是,碳市場更講究市場秩序的建立,這也對生態(tài)環(huán)境部提出新的挑戰(zhàn)。
在生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任葛察忠看來,管制手段和經(jīng)濟(jì)手段作用的目的不一樣?!拔覀儸F(xiàn)在嚴(yán)格執(zhí)法是針對排污者的不達(dá)標(biāo)行為或者違法行為,至于經(jīng)濟(jì)手段,尤其是排污權(quán)交易和碳市場,解決企業(yè)減排的效率問題。污染企業(yè)的控制成本有差異,通過費(fèi)用成本分析,通過交易能夠達(dá)到實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的治理費(fèi)用最小化?!?nbsp;
“碳市場的本質(zhì)是以市場原則創(chuàng)造一個(gè)公共產(chǎn)品市場,解決外部性的問題,解決公共產(chǎn)品的管理問題,這也是進(jìn)入高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)增長階段一個(gè)新的重要的議題。”能源基金會(huì)(美國)北京辦事處總裁鄒驥從時(shí)代背景上闡述對碳市場的理解,“能不能把碳市場進(jìn)一步推向深入,應(yīng)該是整個(gè)改革開放洪流里一個(gè)重要的不可或缺的組成部分。”
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